Algérie: quelle stratégie pour le gouvernement Ouyahia ?

Que faut-il penser du plan d’action du gouvernement Ouyahia ?

Tout d’abord, ce plan d’action reflète la volonté de continuer, dans la mesure du possible, la mise en œuvre des grandes orientations du programme présidentiel, centrées sur l’extension et la mise à niveau des infrastructures du pays et sur la réalisation des objectifs nationaux de développement socio-économique, en matière de logements, d’éducation et de santé, tout en favorisant la décentralisation de la décision en matière économique, et le rééquilibrage territorial de l’activité économique au profit des régions des Haut-Plateaux et du Sud.

La référence au nouveau modèle de croissance élaboré il y a un an mérite également d’être soulignée. C’est un cap qui permet, à tout le moins, d’inscrire l’action du gouvernement dans une perspective à moyen et long terme, à savoir l’identification de la trajectoire de croissance, ainsi que des risques associés à cette trajectoire, notamment en matière de solvabilité externe, qui permettrait d’aboutir à un objectif de diversification sectorielle et de réindustrialisation à l’horizon 2030. Dans le même temps, ce plan d’action reconnaît la sévérité de l’impasse financière dans laquelle se trouvent les finances publiques, caractérisées par un déficit abyssal – probablement très supérieur aux  1248 Mrds DA projetés dans la LFI 2017 – et par une sévère crise de liquidités du Trésor public, ainsi que par la poursuite de la dégradation de la balance des paiements, avec pour corollaire des réserves de changes qui ont fondu de moitié en trois ans, passant de près de 193 milliards de dollars à 105 milliards de dollards entre mai 2014 et juillet 2017, et qui, au rythme actuel de leur diminution, estimé entre 20 et 25 milliards de dollars par an, pourraient être épuisées d’ici quatre à cinq ans.

Rétrospectivement, force est de constater que le premier plan de consolidation budgétaire adossé au programme budgétaire pluriannuel 2016-2019, validé en juillet 2016, reposait sur des hypothèses trop optimistes sur la capacité de l’Etat à freiner brutalement « une machine d’investissement public lancée à très grande vitesse » (autrement dit, un « TGV de la dépense publique »). Le déficit public 2016, budgétisé initialement à -10,8% du PIB (-1954 Mrds DA), s’est révélé en réalité très largement supérieur, à plus de 15% du PIB (soit 2850 Mrds DA) selon les estimations du FMI (cf. Rapport Article IV Algérie 2017). Soit un écart supérieur à 900 MRds DA, qui s’est traduit par un besoin de financement du Trésor beaucoup plus important que prévu, entraînant l’extinction prématurée du FRR dès la fin 2016, alors qu’il était prévu qu’il participe à hauteur de 1024 Mrds DA au financement du déficit budgétaire en 2017. Le gouvernement a en outre retenu des hypothèses vraisemblablement trop optimistes en matière de recettes de la fiscalité ordinaire dans la LFI 2017, avec des prévisions supérieures de près de 1000 Mrds DA à ce qui avait été projeté dans la trajectoire budgétaire 2016-2019. La consolidation budgétaire très rapide qui était envisagée faisait aussi courir le risque de porter un coup d’arrêt brutal à la croissance économique, qui repose en Algérie essentiellement sur la dépense publique, avec des conséquences potentiellement très négatives en matière de hausse du chômage et de la pauvreté. Ce qui a été souligné, à juste titre, par le FMI dans son dernier rapport sur l’Algérie, et dans ses recommandations adressées aux autorités algériennes.

Cinq ans, c’est donc la durée que se donne le nouveau gouvernement, dirigé par Ahmed Ouyahia, pour redresser la situation des finances publiques algériennes, en recourant dans cette période transitoire aux fameux « financements non conventionnels », qui consistent à autoriser un financement direct du besoin de financement du Trésor par la Banque d’Algérie. Cette dernière en achetant directement les titres émis par le Trésor public abondera en liquidités « banque centrale » le compte détenu par le Trésor auprès d’elle, lui permettant ainsi d’honorer ses engagements vis-à-vis des différentes contreparties et opérateurs économiques auxquels il est lié (fonctionnaires publics, entreprises publiques, opérateurs privés).

Il est aussi prévu qu’une partie des liquidités ainsi créées soient orientées vers le Fonds National d’Investissement (FNI), afin de financer des prises de participations temporaires de l’Etat dans certains investissements privés. Cette dette accumulée par l’Etat auprès de la Banque centrale devra, néanmoins, être progressivement cédée aux investisseurs institutionnels sur le marché secondaire, c’est à dire, dans le cas algérien, essentiellement aux banques publiques, en l’absence d’autres grands investisseurs institutionnels. Le marché de l’assurance de personnes (assurance vie/décès, retraite et prévoyance), qui pourrait potentiellement absorber une partie de cette dette, est en effet encore embryonnaire en Algérie, et le développement de ce marché – à la fois sous sa forme conventionnelle et sous sa forme islamique (takaful) – est d’ailleurs l’un des enjeux majeurs des réformes du secteur financier algérien dans les prochaines années.  

Sachant que le cycle politique actuel s’achève en 2019, cela pose, à minima, un problème d’incohérence temporelle. Le gouvernement actuel va, en pratique, transmettre la « patate chaude » à son successeur qui sera désigné par le Président élu en 2019. Qu’est ce qui va obliger le gouvernement actuel à faire preuve de discipline budgétaire, sachant qu’il n’aura pas à rendre de comptes dans cinq ans de son action et de sa gestion de ces « financements non conventionnels » ?   Le plan d’action présenté par le gouvernement Ouyahia ne précise pas la nouvelle trajectoire budgétaire retenue « en vue de la restauration de l’équilibre budgétaire dans un délai de cinq années ». Or, la crédibilité d’une trajectoire de redressement budgétaire, surtout lorsque le déficit est financé par de la création monétaire, repose en premier lieu sur la transparence et la communication tant auprès de la population et des opérateurs économiques et financiers domestiques, qu’auprès des partenaires étrangers.

Il est donc impératif, à l’occasion du projet de loi de finances 2018 d’expliciter cette nouvelle feuille de route budgétaire, et d’annoncer le volume total de la dette publique supplémentaire qui sera acquis par la Banque d’Algérie. De plus, il faudra également expliciter le mécanisme de suivi et de pilotage de cette trajectoire de redressement budgétaire, qui ne pourra pas être réalisé en circuit fermé au sein de l’administration, et qui devra rendre compte devant le Parlement et devant les citoyens dans leur ensemble, à travers une communication semestrielle, voire trimestrielle, des progrès réalisés, ainsi que des risques de déviation par rapport au cap fixé, à travers l’élaboration et la présentation de scénarios alternatifs et de mesures de prévention des risques identifiés.

Les banques publiques auront-elles la capacité dans cinq ans d’absorber l’équivalent de 30 à 40 milliards de dollars de nouvelle dette publique – cette estimation n’engage que moi, et elle est purement indicative -, sans que cela ne crée un effet d’éviction significatif, en obérant leur capacité, déjà contrainte, à prêter aux entreprises, et notamment aux entreprises privées ? Le pari du gouvernement est que le ballon d’oxygène dont il bénéficiera auprès de la Banque d’Algérie permettra de soutenir la croissance économique et, in fine, de desserrer la contrainte de liquidité qui pèse sur les banques. Le gouvernement compte aussi sur le maintien par la Banque centrale de son taux de réescompte à son niveau actuel de 3,5%. En effet, la Banque d’Algérie étant captive dans ce scénario de « fiscal dominance » exacerbée,  comme on dit en jargon d’économiste, ne pourra augmenter ses taux d’intérêt sans contrevenir à son objectif assigné de soutien au Trésor, ni sans compromettre ses propres équilibres financiers. Si elle augmentait ses taux d’intérêt, cela se traduirait en effet immédiatement par des pertes en valeur sur le portefeuille de titres du Trésor qu’elle détient, des pertes qui se matérialiseront lorsqu’elle voudra céder ces titres sur le marché secondaire.

D’un autre côté, la Banque d’Algérie conserve pour mission centrale le maintien de la stabilité des prix. Cette mission exigerait une hausse graduelle des taux d’intérêt, pour contrer l’accumulation des pressions inflationnistes issues du financement monétaire du Trésor, et pour éviter que ces pressions ne dégénèrent en hyperinflation. En outre, le financement du déficit budgétaire nécessitera la reprise de la politique de dépréciation graduelle du dinar vis-à-vis des devises étrangères qui avait été engagée en 2015, avant d’être stoppée en 2016. En effet, la dépréciation du change est une des solutions les plus efficaces, à la fois pour réduire la facture des importations, en renchérissant leur coût en dinars, et pour réduire le déficit budgétaire en gonflant la contrepartie en dinars des recettes pétrolières libellées en dollars. Or cette dépréciation, en réalité une dévaluation à feu lent qui ne dit pas son nom (“stealth devaluation”), aura un effet inflationniste inévitable qui s’ajoutera à celui généré par la monétisation du déficit public.

L’équation est donc très complexe et le risque inflationniste généré par le recours à ce financement monétaire du déficit public, et par le recyclage des liquidités ainsi créées, y compris dans la sphère informelle sous forme de monnaie fiduciaire, est bien réel. Pour le comprendre, il faut revenir sur certains développements de l’économie algérienne. L’inflation présente un caractère fortement inertiel en Algérie, en raison des caractéristiques institutionnelles propres à ce pays (en particulier d’une faible élasticité de l’offre locale à la demande, et d’une forte couverture de la demande par les importations), comme l’ont montré les précédents épisodes de poussée inflationniste dans les années 1970, 1980 et 1990 et au début des années 2010. La loi sur la monnaie et le crédit de 1990, en prohibant le recours au financement monétaire par le Trésor, avait donné à la Banque d’Algérie une indépendance dans la conduite de sa politique monétaire qui la préservait des pressions politiques, et lui permettait de se concentrer sur sa mission principale de lutte contre l’inflation.

Dans le contexte d’excédents de liquidité des années 2004-2014, cette mission était assurée par la stabilisation du taux de change officiel du dinar, et par la résorption périodique des excédents de liquidité engrangées par les recettes des hydrocarbures. Cette mission de la Banque d’Algérie était en outre facilitée par la mise en réserve, par l’Etat, d’une partie des recettes de la fiscalité pétrolière au sein du FRR constitué en 2000, dès lors que le prix du pétrole dépassait 17 dollars le baril, puis à partir de 2007, 37 dollars le baril. Il s’agissait donc d’un policy mix vertueux dans lequel la politique monétaire et la politique budgétaire étaient parfaitement coordonnées. Toutefois à partir de 2007, le FRR a été utilisé pour combler un déficit budgétaire structurel qui s’est aggravé dans le temps, en raison de l’amplification des dépenses d’équipement et, à partir de 2011, dans un contexte géopolitique et social troublé par les événements du « printemps arabe », à une hausse très marquée des dépenses de fonctionnement (dépenses salariales, subventions et autres transferts sociaux), qui ont provoqué les premières ponctions nettes sur le FRR (les nouveaux prélèvements dépassant les nouvelles ressources de ce fonds), même avec un prix du baril de pétrole supérieur à 100 dollars. Le FRR a ensuite été utilisé à partir de 2014 pour amortir la chute des recettes pétrolières aboutissant à son extinction en deux ans. L’Etat a en effet puisé 3668 milliards de dinars dans ce fond entre fin 2014 et fin 2016, l’encours du FRR atteignant son plancher légal de 740 milliards de dinars dès février 2016.

L’impasse financière et budgétaire dans laquelle se trouve aujourd’hui l’Algérie n’est donc pas liée uniquement aux conséquences directes de la crise pétrolière. L’absence de programmation budgétaire pluriannuelle – jusqu’à l’adoption tardive de la feuille de route budgétaire 2016-2019 en juillet 2016 -, et l’absence d’évaluation périodique de l’efficacité et de l’efficience des dépenses d’équipement engagées, ainsi que le creusement imprudent d’un déficit structurel conséquent – hors recettes des hydrocarbures-, atteignant jusqu’à -38% du PIB hors hydrocarbures en 2014 (cet indicateur technique est très souvent utilisé dans les pays exportateurs de pétrole), sont autant de facteurs qui ont précipité la crise des finances publiques.

Pour en revenir à l’inflation, le contexte actuel est diamétralement opposé à la situation qui prévalait dans les années 2000. En effet, les restrictions administratives (quotas, licences) mises en place ces deux dernières années (automobiles, acier, rond à béton, …) et progressivement élargies à tous les produits finis, pour tenter de réduire – avec un succès très relatif – le volume global des importations, conjuguées aux effets induits des premières augmentation des prix des carburants et des autres taxes diverses décidées dans le cadre de la consolidation budgétaire, ainsi que la dépréciation du taux de change officiel du dinar intervenue en 2015 et l’élargissement du spread avec le taux de change parallèle, ont eu pour effet de faire monter les prix sur le marché intérieur et de réenclencher un nouveau cycle inflationniste – la hausse des prix devrait être supérieure à 7%-8% en 2017 contre 6,4% en 2016, 5% en 2015, 3% en 2014. Au même moment la Banque d’Algérie réduisait puis arrêtait ses opérations d’absorption de liquidité et baissait de 12% à 8% puis à 4% le taux des réserves obligatoires, tout en réenclenchant, après une pause de plus de dix ans, ses opérations de refinancement aux banques, à travers la facilité de prêt marginal et les opérations d’open market initiées en octobre 2016, pour redonner de l’oxygène au système bancaire. Le ratio des crédits bancaires par rapport aux dépôts est, entre temps, passé de 74% à fin 2014 à 92% à fin 2016, indiquant la saturation de la capacité de prêt des banques, dans un contexte où les dépôts bancaires liés au secteur des hydrocarbures ont fortement chuté (-41,1% en 2015), et où les dépôts hors hydrocarbures se sont également contractés (-1% en 2015 et -1,8% en 2016 contre une croissance de +11,5% en 2014).

La décision du gouvernement de recourir au financement monétaire du déficit public, qui s’explique par l’ampleur de la crise de liquidités et par l’impossibilité de mobiliser, de manière réaliste, d’autres solutions à court terme, nécessite donc, outre l’engagement à poursuivre la rationalisation des dépenses publiques, la mise en place de nouvelles mesures destinées à assécher la liquidité dans le secteur informel, en réduisant la masse monétaire en circulation dans l’économie sous forme de monnaie fiduciaire.  Cette dernière a en effet pris des proportions inquiétantes passant de 27% de la masse monétaire totale fin 2014 à 32% fin 2016 (et probablement beaucoup plus aujourd’hui), en dépit des efforts du gouvernement pour remettre cette liquidité dans le circuit bancaire, à travers notamment la campagne de mise en conformité bancaire initiée en 2016 qui n’a pas donné les résultats escomptés.

La solution pour résorber les liquidités présentes dans la sphère informelle, passe notamment par une accélération de la démonétisation des transactions courantes à travers la généralisation des paiements et du commerce électronique, pour lesquels les solutions technologiques et l’infrastructure technique existent déjà depuis longtemps, faut-il le rappeler. Il est possible de s’appuyer pour cela sur les opérateurs de téléphonie mobile, à l’image de ce qui a été réalisé avec succès dans d’autres pays, en Afrique et ailleurs. Il est regrettable qu’il n’y ait pas plus de volonté politique pour accélérer cette évolution, et que l’on se réfugie toujours derrière l’argument des habitudes culturelles, dans une sorte de fatalisme et de raisonnement circulaire qui exemptent les responsables sectoriels de leurs responsabilités en la matière.

Abordons maintenant l’utilisation des ressources budgétaires issus du financement non conventionnel. Le gouvernement s’est engagé à canaliser les financements non conventionnels exclusivement vers le financement des investissements, à travers notamment le recours au FNI. C’est en effet une sage décision. Mais il faudra en surveiller l’application dans la pratique. L’une des grandes recommandations de la task force mise en place par le Premier Ministre Abdelmalek Sellal, était de financer le budget de fonctionnement exclusivement par la fiscalité ordinaire, et de réserver la fiscalité pétrolière, dont le rendement est, par définition, volatile et difficile à prévoir, au financement des investissements publics. Ce principe de saine gestion avait en réalité été envisagé en Algérie dès les années 1970, mais l’Etat s’en était progressivement affranchi dans la période d’abondance financière qui avait suivi le choc pétrolier de 1973, et dans une moindre mesure, celui de 1979. De la même manière, l’Etat s’est également affranchi de cette règle dans les années 2000, adaptant progressivement ses dépenses à ses recettes, notamment à partir des années 2010 en supposant que le prix du pétrole resterait durablement au dessus de 100 dollars le baril. Ainsi qu’on l’a expliqué plus haut, “l’effet de richesse” créé par le FRR a provoqué une myopie budgétaire qui a conduit à une utilisation disproportionnée des ressources de ce dernier, jusqu’à son extinction prématurée en 2016. Le retour à une pratique de saine gestion budgétaire, fondée en particulier sur la règle explicitée plus haut, est aujourd’hui indispensable.

Concernant le financement de l’investissement public, l’une des recommandations de la task force était de rationaliser progressivement ce dernier, en renforçant le rôle et les attributions de la CNED (Caisse Nationale d’Equipement pour le Développement) pour lui permettre d’accroître ses capacités d’évaluation des projets, et de passer à un financement extra-budgétaire des infrastructures et des équipements publics générateurs de revenus. Qu’il s’agisse d’autoroutes, de voies ferrées ou de zones industrielles et logistiques, ces infrastructures peuvent être financées à travers des partenariats publics-privés (PPP) qui permettent d’associer financements budgétaires et extra-budgétaires, à travers l’émissions d’obligations de projets (project bonds), notamment sous la forme de Soukouk, parfaitement adaptés à cette utilisation. Plutôt que d’émettre de la dette publique générique, l’Etat pourrait en effet garantir l’émission de ce types d’instruments – adossés à des actifs générateurs de revenus – dont une partie pourrait être achetée directement par la Banque d’Algérie, dans le cadre de la stratégie de financements non conventionnels. Pour ce faire, il faudrait néanmoins procéder à une vaste réforme et restructuration du FNI, dont les structures de gouvernance actuelles sont obsolètes et non adaptées à la mise en œuvre de ce type de stratégie, nécessitant un degré élevé de maîtrise et de sophistication technique.

Concrètement, je propose, – et j’en ai fait part au nouveau chef de gouvernement -, de scinder en deux le FNI, en créant d’une part un fonds d’investissement  dans les infrastructures (FII), qui pourrait bénéficier d’un effet de levier important, avec une équipe de gestion renouvelée et l’appel autant que de besoin à l’expertise nationale et internationale, et d’autre part, un fonds pour les générations futures (FGF). Ce dernier porterait les participations de l’Etat dans les différentes entreprises publiques et privées, avec une stratégie totalement revue et refondue, s’appuyant sur les meilleures pratiques internationales, pour en faire un véritable instrument au service de l’investissement productif privé, de la restructuration du secteur industriel public, et du soutien aux secteurs d’avenir, tels que les technologies numériques, les énergies renouvelables et les biotechnologies. Le FGF pourrait également acquérir, au besoin et lorsque la situation financière le permettra, des participations dans des entreprises étrangères présentant un intérêt pour l’Algérie, jouant ainsi le rôle d’un véritable fonds souverain à vocation stratégique.  

Par ailleurs, dans la situation de saturation des bilans dans laquelle se trouve les banques publiques, il faut impérativement insuffler de la concurrence dans le secteur bancaire en autorisant la création de banques à capitaux privés algériens – et en surmontant le “syndrôme Khalifa” -, et, le cas échéant, en ouvrant le capital d’une ou deux grandes banques publiques à des partenaires stratégiques étrangers : européens, asiatiques ou moyen-orientaux. La nécessité de faire évoluer la gouvernance des banques publiques, en nommant par exemple des administrateurs indépendants, a également été maintes fois soulignée. Il est temps aujourd’hui d’appliquer ces dispositions. En outre, dans le cadre de la convergence entre banques et opérateurs téléphoniques, il serait intéressant d’étudier le lancement par les opérateurs télécom algériens de banques mobiles. Cela apporterait un nouveau souffle d’innovation et de changement qui serait bénéfique à l’ensemble des acteurs existants, en forçant ces derniers à évoluer.

Enfin, il ne peut y avoir de réforme profonde du secteur financier sans une redynamisation de la bourse. Il n’est pas normal qu’un pays comme l’Algérie ne dispose pas d’une place boursière dynamique reflétant le dynamisme démographique et la richesse économique créée en plus de quinze ans de croissance ininterrompue. Les quelques succès récents, comme l’introduction en bourse du laboratoire Biopharm, dont les actions ont été sur-souscrites plusieurs fois, témoignent d’un véritable enthousiasme des épargnants pour ce type de placement, qui leur permet de participer à la création de valeur ajoutée et de soutnir l’économie algérienne à long terme, à condition de bien communiquer et de faire preuve de pédagogie sur les avantages et les risques d’un tel placement.

L’Etat doit impérativement donner l’exemple et faire aboutir l’introduction en bourse des huit sociétés publiques dont le principe a déjà été acté et validé il y a plusieurs années par le Conseil des Participations de l’Etat (CPE). A cet égard, on observe dans la plupart des pays émergents que ce sont les banques, les compagnies d’assurance, ainsi que les compagnies énergétiques et les opérateurs de téléphonie mobile qui ont permis de dynamiser la bourse, et d’atteindre une masse critique en termes de capitalisation et de volume de transactions sur le marché secondaire. La montée en puissance de la bourse permettrait de changer radicalement la perception qu’on les Algériens de leur propre économie et l’utilisation qu’ils peuvent faire de leur épargne, contribuant ainsi à résorber la monnaie fiduciaire. Cette dernière constitue en effet un très mauvais placement et moyen de thésaurisation dans un contexte inflationniste.

Ces réformes sont indispensables. Elles en préludent d’autres qui devront être réalisées après 2019, notamment une grande réforme fiscale et une grande réforme monétaire qui permettront d’amorcer une nouvelle étape dans le développement de l’économie algérienne entre 2020 et 2030, une ère de réindustrialisation et de croissance de la productivité, à travers une plus grande insertion dans la mondialisation et une capacité d’anticipation et de réaction aux évolutions régionales et mondiales très supérieure à son niveau actuel.